Конституция для авто

По старым правилам владельцам автопарка осталось работать меньше двух месяцев. С мая текущего года вступает в силу Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, подписанный Президентом РФ Владимиром Путиным 8 ноября 2007-го.

Чего ждать от нового закона?

Способен ли он решить спорные вопросы в сфере автоперевозок?

Из далека долго…
Ныне действующий Устав автомобильного транспорта был утвержден постановлением Совета министров РСФСР в январе 1969 года, то есть почти сорок лет назад. С началом реформирования экономических отношений стала очевидной необходимость в новой законодательной базе в транспортной сфере, но прошло несколько лет, пока стали вводиться в действие соответствующие рынку законы. Так, в 1997 году появился Воздушный кодекс РФ, в 2001-м обновленный закон получили моряки, в 2003-м — железнодорожники, в 2007-м — портовики.

И только автомобильный транспорт до последнего времени не имел нормативно-правовой базы, соответствующей новым экономическим реалиям. Невольно возникает вопрос: почему так долго шли к принятию нового Устава? Некоторые представители транспортной общественности считают, что процесс написания нового закона тормозился отдельными руководителями старого состава Минтранса.

Однако есть и иные мнения. Так, вице-президент Союза транспортников России Валерий Шайкин называет четыре причины затянувшихся сроков принятия документа. Во-первых, в условиях реформирования российской экономики допуск операторов на транспортный рынок происходил фактически на регистрационной основе. В отсутствие законодательной и нормативно-правовой базы, устанавливающей на федеральном и региональном уровнях единые правила игры, на рынок вышли десятки тысяч представителей малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей. В итоге небольшие компании стали практически недоступны для постоянного контроля со стороны компетентных органов. По экспертным оценкам, до 70% от числа владельцев грузовых автомобилей оказались в теневом секторе экономики. Получив в 1990-е годы неоправданные конкурентные преимущества перед средними и крупными предпринимателями (прежде всего за счет более низких ставок платы налогов в бюджеты), малый бизнес по существу оказался незаинтересованным в создании современной нормативно-правовой базы, другими словами, в целенаправленном воздействии власти на транс? портный рынок.

Во-вторых, как отмечает В. Шайкин, в Конституции РФ автомобильный транспорт не был отнесен ни к ведению государства, ни к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Такое положение вещей существенно ослабило вертикаль государственного регулирования в этом сегменте, а также не позволило создать полноценную систему властных полномочий в структуре соответствующего федерального органа управления в транспортной сфере. Как результат — долгое время не удавалось реализовать право законодательной инициативы, предоставленное Правительству Российской Федерации.

В качестве третьей причины эксперт называет то обстоятельство, что автоперевозчики не успели достичь такого уровня консолидации, когда их многочисленные союзы и ассоциации могли бы отстаивать свои интересы во властных структурах. И наконец, в-четвертых, именно автотранспортная наука оказалась наименее востребованной в транспортном секторе экономики и понесла практически невосполнимые потери научного потенциала, что, по словам В. Шайкина, негативно отразилось на качестве разработок основополагающих документов отрасли.

Столько, сколько поместится… на коленях
Учитывая роль и значение автомобильного транспорта в обеспечении перевозок грузов всех отраслей народного хозяйства страны, а также в обслуживании пассажирских перевозок, администрации субъектов Российской Федерации, различные ассоциации и союзы неоднократно поднимали вопрос о необходимости скорейшего принятия нового Устава.

Ведь, кроме всего прочего, многие положения старого закона об автотранспорте и Правил перевозки грузов и пассажиров не были приведены в соответствие и вносили неразбериху. К примеру, Уставом от 1969 года не предусматривалась перевозка ручной клади за плату сверх нормы бесплатного провоза. Данное положение вводилось нормами Правил, что в принципе недопустимо, так как подзаконный акт не может расширять документ более высокого правового статуса. Также существовало противоречие между понятиями «ручная кладь» и «багаж». Так, в Правилах указано, что багаж сдается перевозчику и транспортируется в специальных отсеках, отделениях. Однако далее, если смотреть по тексту, согласно параграфу 96 багаж уже можно провозить в салоне транспортного средства.

Также в качестве яркого примера несоответствия можно привести порядок провоза детей вместе со взрослым пассажиром. В частности, в Уставе написано, что в автобусах городских и пригородных маршрутов можно бесплатно провезти одного ребенка в возрасте до 7 лет (на междугородних маршрутах — до 5 лет), если он не занимает отдельного места. В то же время положения Правил разрешают бесплатный провоз ребенка во всех видах сообщения в возрасте до 5 лет.

И таких разночтений достаточно много, при этом каждый перевозчик руководствовался теми правилами, которые ему больше нравились, а в результате, как всегда, страдал клиент.

В новом Уставе рабочая группа постаралась учесть все ошибки и недочеты разработчиков прежнего документа. Одни нормы были изменены, другие удалены, появились и новые положения. Во-первых, теперь закон распространяется не только на автомобильный, но и на городской наземный электрический пассажирский транспорт. В сферу действия закона попадают только коммерческие перевозки. Их основу для пользователей составляют договоры по транспортировке грузов или пассажиров и багажа, договоры фрахтования. Перевозки для собственных нужд, где отсутствуют договорные отношения с наземным транспортом, Уставом не регулируются. Также в новой редакции закона появились нормы, которые в условиях рыночной экономики могут и должны регулироваться соглашением сторон без вмешательства государства. Многие положения вступают в действие только в том случае, если иное не предусмотрено соглашением сторон.

Во-вторых, немало нововведений внесено в раздел, посвященный пассажирским перевозкам.

К примеру, регулярные перевозки пассажиров теперь осуществляются только на основании публичного договора и касаются транспорта общего пользования. К ним Устав относит транспортировку с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту следования. Соответственно, микроавтобусы и маршрутные такси (в прошлом Уставе — таксомоторы) будут работать по тем же правилам, что и другой общественный автотранспорт. Вопросы, касающиеся льготного проезда, стоимости билетов, организации перевозок, из данного закона убраны.

Еще одно новшество: согласно статье 21 пассажир имеет право перевозить с собой бесплатно в городском и пригородном сообщениях неограниченное число детей без предоставления им отдельного места для сидения (хотя в первоначальных редакциях речь шла только об одном ребенке). Такой формулировке закон обязан депутатам Госдумы, которые то ли по доброте душевной, то ли в преддверии выборов решили посредством предоставления гражданам права перевозки неограниченного количества детей, как они выразились сами, «ликвидировать демографический кризис». Идея, безусловно, хорошая, правда, больше двух малышей на колени, как правило, трудно посадить…

Более того, введена новая классификация пассажирских перевозок в зависимости от особенностей заключаемых договоров. Так, документ предусматривает следующие виды: регулярные, по заказам и легковыми такси. В частности, Уставом определено, что регулярные перевозки должны выполняться по расписанию движения, установленному для всех пунктов, где остановка транспортного средства является обязательной.

Также в новом законе урегулирован спорный вопрос, связанный с установлением главами субъектов Федерации преимуществ по стоимости проезда, действующих на всей территории региона, в том числе муниципальных образований. Как подчеркивает статс-секретарь — заместитель министра транспорта РФ Сергей Аристов, в документе принято, что введение этих преимуществ может осуществляться только при условии заключения соответствующего соглашения между регионами и муниципальными образованиями. «Это соглашение должно, в частности, определять порядок возмещения расходов перевозчикам, связанных с предоставлением указанных преимуществ по провозной плате», — отмечает С. Аристов.

Новшества коснулись и грузовых перевозок. Например, в Уставе впервые использован термин «договор фрахтования транспортного средства». В частности, такие договоры описывают отношения, связанные с выполнением заказных и таксомоторных перевозок. На основе договора будут выполняться перевозки грузов, в отношении которых не ведется учет движения товарно-материальных ценностей и которые сопровождаются представителем грузовладельца. По договору фрахтования предоставляется вся или часть вместимости одного или нескольких транспортных средств. Причем ответственность фрахтовщика существенно отличается от ответственности перевозчика по договору. Согласно старому варианту законопроекта по договору фрахтования можно было выполнять перевозки только тех грузов, по которым не ведется складской учет (снег, мусор и т. д.). В новом Уставе такая форма договора распространяется и на транспортировки в сопровождении заказчика. «К примеру, физическое лицо купило какой-то товар и хочет доставить его по нужному адресу, при этом оно находится в кабине транспортного средства, — объясняет академик Международной академии транспорта Анатолий Пинсон. — Если использовать договор перевозки, то нужно сделать заказ в автопредприятии, заполнить непростую форму транспортной накладной (груз сдал — груз принял и т. п.) — все это хлопотно. По договору фрахтования все делается намного проще».

Дело за практикой
Надо сказать, новоявленный Устав автомобильного транспорта претерпел несколько редакций, неоднократно согласовывался с десятками министерств и ведомств, поэтому неудивительно, что его окончательный вариант отличается от первоначального по целому ряду пунктов. И именно этот факт разочаровал многих автоперевозчиков. Так, главный юридический консультант группы компаний Armadillo Владимир Зайцев подчеркивает, что Устав носит рамочный характер. Он сетует о том, что содержательная часть документа отнесена на рассмотрение Министерства транспорта, а не законодательного органа. В свою очередь директор ГУП «Леноблпассажиравтотранс» Александр Ахремчик ожидал увидеть в документе положение о заключении договоров на обслуживание населения маршрутным транспортом. «В первой редакции Устава эта статья была, в окончательном варианте исчезла. Возможно, положение появится в подзаконном акте о транспортном обслуживании, который сейчас рассматривается. Правда, я не удивлюсь, если и там его не будет», — замечает А. Ахремчик.

Многие компании ожидали от Устава решения всех насущных проблем. Автоперевозчиков в первую очередь волнуют недобросовестная конкуренция, низкая эффективность использования подвижного состава, обновление парка, необоснованные различия в налогообложении, административные и технические барьеры. Но, к сожалению, вариантов минимизации конфликтных вопросов в тексте Устава компании не нашли.

Однако эксперты считают, что владельцы автопарка рано забили в набат. Целый ряд проблемных моментов лежит в плоскости другого законодательства, регулирующего вопросы организации транспортного обслуживания населения, режимы допуска на рынок, а также правомочия различных органов власти. «Я неоднократно объяснял перевозчикам, что сфера действия Устава весьма ограниченна и не затрагивает те аспекты, которые волнуют большинство предпринимателей. После принятия правил перевозки грузов и пассажиров многие вопросы будут сняты», — поясняет А. Пинсон. С ним согласен и В. Шайкин, по мнению которого российской правовой культуре, как и западной, следует развиваться поэтапно. «Не нужно пытаться сразу получить идеальный закон. Требуется, чтобы прошло какое-то время для накопления и обобщения правоприменительной практики, после чего можно было бы подготовить обоснованные поправки к Уставу, опираясь на конкретные правовые коллизии, подтверждающие необходимость введения новых положений. Именно таким путем идет совершенствование других транспортных уставов и кодексов», — отмечает В. Шайкин.

Ольга Скрипкина

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Сергей Аристов,
статс-секретарь — заместитель министра транспорта РФ

— Уверен, принятый закон будет способствовать стабилизации социально-экономического развития государства. На законодательном уровне будут урегулированы отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями, грузополучателями и другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта.
Введение в действие Устава позитивно отразится на стабилизации экономики Российской Федерации, будет содействовать расширению новых экономических связей, повышению объема и качества услуг, предоставляемых организациями и индивидуальными предпринимателями автомобильного и городского пассажирского транспорта.

Валерий Шайкин,
вице-президент Союза транспортников России

— Положения Устава регулируют правовые взаимоотношения между транспортными компаниями, а также между ними и их клиентами и составляют однородную группу правовых актов. Поскольку приведенные там регулирующие нормы относятся к гражданскому праву, роль государства при оперативном вмешательстве в деятельность компаний ограничена. Такой подход укрепляет доверие к выбранному пути повышения эффективности экономики, ориентированной на конкуренцию и являющуюся суммой отдельных экономических инициатив.

Но одновременно с этим государство должно взять на себя новые задачи, которые в прошлом ему были несвойственны и поэтому не выполнялись. Это особенно касается вопросов допуска транспортных компаний на рынок и контроля за соблюдением ими их законных обязанностей. Однако такое регулирование относится уже к сфере действия других федеральных законов, например, «Об основах автотранспортной деятельности» и «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в РФ».

Принятие данного Устава позволяет поставить вопрос о целесообразности реформирования всего транспортного законодательства, то есть консолидации отраслевых законов в единый нормативный правовой акт, что отвечает сближению всех видов транспорта в условиях глобализации. Я имею в виду создание на базе пяти существующих уставов и кодексов единого Транспортного кодекса Российской Федерации. В его структуре может быть общая и особенная части. В общую могли бы войти, например, правовые нормы в области инфраструктуры, безопасности, экологии, страхования, а в особенную — специфические вопросы регулирования по видам транспорта.

Мираби Чочуа,
генеральный директор ГУП «Мосавтотранс»

— Необходимость принятия Устава существовала в течение всего периода реформирования экономики. Изменились политическая и экономическая основы общества, возникло многообразие форм собственности и производственных отношений. Естественно, Устав с последними изменениями от 1969 года не мог этого учесть.
О достоинствах и недостатках нового закона пока говорить рано, так как возможные плюсы и минусы достовернее всего определит практика. Более того, в том виде, в котором он принят, его нельзя считать нормативно-правовым документом в полной мере, так как еще не утверждены Правила перевозок грузов как неотъемлемая часть данного правового акта.