Не даст ли программа сбой?..

В середине августа была официально опубликована Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России на 2010—2015 гг.», подписанная премьер-министром Владимиром Путиным еще в мае. Документ призван стать непосредственным инструментом реализации государственной политики в сфере транспорта на ближайшую перспективу. Но, как известно, даже самые тщательно просчитанные программы иногда дают сбой. Не получится ли так и на этот раз?..

Где стимул для бизнеса?
Первая, да и, пожалуй, самая существенная особенность новой ФЦП, на которую прежде всего обращают внимание эксперты, — масштабы запланированных инвестиций. Свыше 13,4 трлн рублей предполагается вложить с 2010 по 2015 год в развитие транспорта страны (для сравнения: действующая ФЦП «Модернизация транспортной системы РФ на 2002—2010 гг.» весит 2,4 трлн рублей). В частности, из средств федерального бюджета будет выделено 4,651 трлн рублей, бюджетов субъектов РФ — 614,6 млрд рублей, внебюджетных источников — 8,218 трлн рублей (в том числе 1 трлн рублей за счет введения инвестиционной составляющей в железнодорожные тарифы).

Как видим, большая часть (порядка 60%) приходится на долю частного капитала. Это-то первым делом и вызывает беспокойство некоторых аналитиков: а готов ли бизнес сегодня взвалить такой груз на свои плечи? Ведь пока, прямо скажем, инвесторы не стоят в очереди за транспортными проектами, исключение составляют лишь те, которые непосредственно лежат в плоскости их интересов.

И все же находятся те, кто уверен, что аккумулировать более 8 трлн рублей частных инвестиций — это хоть и амбициозно, но вполне реально. Объясняется это тем, что значительную часть средств инвестируют госкомпании, в том числе ОАО «РЖД» (так, из 6,2 трлн рублей, запланированных на реализацию подпрограммы «Железно?дорожный транспорт», 5,7 трлн приходится на долю компании), а бизнес в свою очередь вложится в строитель?ство платных дорог, мостов, объектов транспортной инфраструктуры в Сочи.

Однако в ответ на это вице-президент Международной академии транспорта, профессор Финансовой академии при Правительстве РФ Олег Дунаев приводит другой аргумент. По его мнению, в новой программе недостаточно четко прописаны механизмы, позволяющие стимулировать инвесторов (как российских, так и зарубежных) вкладывать средства в развитие транспортной инфраструктуры, обновление основных средств, внедрение новых технологий на транспорте, а главное — в развитие качества и безопасности обслуживания клиента, пользующегося транспортом на территории России. «Безусловно, инвестиции бизнеса в транспорт сегодня растут, но есть и более эффективные объекты, куда инвесторам гораздо выгоднее направлять свои средства. В этой связи важно на экономической основе стимулировать бизнес развивать транспортное производство с целью сокращения как своих непроизводительных расходов, так и увеличения общих благ на экономическом пространстве страны», — полагает О. Дунаев.

Просчет или недочет
Однако вернемся к общей стоимости программы. Как известно, все в этом мире относительно: то, что на первый взгляд кажется огромным, при ближайшем рассмотрении может «измельчать». Так, например, на ремонт и строительство автомобильных дорог в новой ФЦП выделено 4,3 трлн рублей, из них 3,2 трлн вложит федеральный бюджет (заметим, это почти все госсредства, предусмотренные программой в целом), остальное добавят частные инвесторы (694 млрд рублей) и регионы (395 млрд рублей). В США и Европе на автодороги тратится примерно столько же, однако в России ситуация иная — в последние годы отрасль недополучала финансирование, что привело к существенному ухудшению транспортной инфраструктуры. А значит, и средств на ее развитие требуется несравнимо больше.

Примерно такая же ситуация складывается и на железнодорожном транспорте. По прогнозам экспертов, денег, выделенных на предусмотренные соответствующей подпрограммой ФЦП мероприятия, может не хватить. Причем дефицит (по разным оценкам, он составит более 500 млрд рублей) появится в результате того, что сумму, которую предполагается получить за счет введения инвестсоставляющей в железнодорожные тарифы, вероятно, не удастся собрать полностью.

Прежде всего в этой части у экспертов вызывает сомнения состоятельность расчетов получения дополнительных доходов путем индексации тарифов на грузовые перевозки с учетом инвестиционной составляющей (см. таблицу). К примеру, в 2010 году она должна составить 4%, а доходы — 63,7 млрд рублей, в 2011-м — снова 4%, однако при этом доходы уже равняются 126,8 млрд. «Не может за год тарифная база увеличиться в два раза», — сокрушается руководитель отдела исследований железнодорожного транспорта ИПЕМа Владимир Савчук. Если же проследить дальше по годам, то в 2012-м индексация инвестсоставляющей запланирована на уровне 2,3%, а доходов предполагается получить 174,7 млрд рублей. Таким образом, согласно здравой логике тарифная база опять должна вырасти в 1,5 раза. Тем временем, как можно заметить, тарифы будут повышаться всего на 10—15% в год.

Более того, чтобы получить предусмотренные дополнительные инвестиции, необходим дифференцированный подход к индексации различных тарифных составляющих, уверен В. Савчук. «Допустим, в 2009 году инвестсоставляющая установлена в 1,5%, соответственно на эти 1,5% будут проиндексированы тарифы Прейскуранта № 10—01, но в структуре доходов ОАО „РЖД“ они занимают около 25%, — объясняет эксперт. — Остальное — это доходы от инфраструктурно-локомотивной составляющей, которую платят операторы и ДЗО РЖД, и от инфраструктурной составляющей, что обеспечивают частные перевозчики. Соответственно, эти составляющие должны быть проиндексированы на большую величину, чем тарифы Прейскуранта № 10—01». По его мнению, лишь в случае применения такой дифференцированной шкалы удастся собрать запланированные в период 2009—2011 гг. средства, и то, что называется, с натяжкой.

В результате уже сейчас можно предположить, что какие-то проекты будут не профинансированы. Это становится более очевидным с учетом того, что реализация некоторых предусматривается за счет Инвестиционного фонда РФ, средств которого, как всем известно, уже недостает. И, судя по всему, часть этой недостачи придется на транспортные проекты. Пока остается только гадать — какие.

Есть здесь и еще один немаловажный момент, подчеркиваемый специалистами. Нередко программой предусматривается финансирование лишь проектно-сметной документации проекта, средства на разработку которой, как правило, требуются немаленькие. Однако существует большая вероятность того, что государственные деньги могут быть потрачены впустую. Ведь совершенно непонятно, из каких источников в дальнейшем будет осуществляться финансирование строительства. Средства Инвестфонда, как мы уже говорили, в дефиците. В связи с этим вполне вероятно, что проект может повиснуть в воздухе. И даже если через несколько лет он «опустится на землю», снова понадобятся доработка и актуализация документов, на которые снова придется потратиться. «Это также один из серьезных рисков новой ФЦП, — считает В. Савчук, — поэтому, начиная проект с длинным инвестиционным циклом, необходимо изначально позаботиться о том, чтобы денег хватило на его полную реализацию».

По минимуму
Наконец, самый, пожалуй, критичный фактор, который называют аналитики, — это то, что результаты реализации новой ФЦП — это минимальный вариант развития, самое необходимое транспортному комплексу и экономике страны. А с учетом все тех же рисков недофинансирования есть вероятность, что они не будут достигнуты в полном объеме. Что же касается железнодорожного транспорта, то здесь, по мнению В. Савчука, стоит ожидать проблем с запланированным увеличением протяженности сети. Более того, поскольку темпы роста сети будут отставать от темпов роста грузовой базы и, соответственно, грузооборота, то, скорее всего, не будут достигнуты и предполагаемые скорости движения.

Что еще тревожит экспертов? Например, О. Дунаев считает, что в программе не уделено достаточного внимания тому, как проводить модернизацию основных фондов транспортных организаций, какие преференции могут быть со стороны государства при обновлении транспортных средств и особенно при приобретении более экологических современных транспортных средств, отвечающих мировым стандартам качества. «Развитие инфраструктуры очень важно, и это приоритет государства, — полагает эксперт, — но и регулирование обновления основных фондов бизнес-организаций в интересах общих благ населения страны — это также главная задача государства, которую необходимо решать через целевые федеральные программы».

Кроме того, в новой ФЦП практически не отражен такой важный вопрос, как стимулирование со стороны государства внедрения новых технологий в развитие транспортного процесса. Также ученые находят минус и в том, что предлагаемая программа носит по большей части отраслевой характер, тогда как все основные проблемы возникают на межотраслевых стыках. В этом плане в новой ФЦП недостаточно используются современные как управленческие инструменты (например, логистика), так инвестиционные и институциональные механизмы по инновационному обновлению транспортной инфраструктуры. Это в свою очередь скажется на развитии отечественной промышленности и транспортного машиностроения, уверены эксперты.

Безусловно, есть у новой ФЦП и масса достоинств, о которых неоднократно говорилось, в том числе и на страницах нашего журнала. Это направленность на государственное управление развитием транспортной системы страны через инвестиционную политику, скоординированность с другими целевыми программами (особенно в ресурсном обеспечении), предлагаемый механизм финансирования, развитие государственно-частного партнерства и т. д. Однако еще с начальной школы известно, что плюс на минус получается ноль. Чего окажется больше на этот раз, как водится, поживем — увидим.

Ольга Горбунова

Источник: «РЖД-Партнер»
www.rzd-partner.ru

НАША СПРАВКА
Цели программы:
? развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике;
? повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения;
? повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны;
? повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы;
? улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений на транспорте.

Для реализации этих целей необходимо решение следующих задач:
? развитие путей сообщения (автомобильные дороги общего пользования, железнодорожные линии, внутренние водные пути);
? строительство скоростных авто?мобильных дорог и железнодорожных линий для организации скоростного пассажирского движения;
? формирование единой дорожной сети круглогодичной доступности для населения;
? развитие аэропортовой сети (аэропорты-хабы, внутрироссийские узловые и местные аэропорты);
? увеличение пропускной способности российских морских портов;
? комплексное развитие транспортных узлов, включая терминально-логистические центры;
? повышение конкурентоспособности международных транспортных коридоров;
? обновление парков транспортных средств, состава морского и речного флота;
? обеспечение транспортной безопасности;
? развитие интегрированной системы контроля безопасности на транспорте;
? формирование и отработка механизмов проектного управления инвестициями.

Важнейшие целевые индикаторы программы (к 2015 году):
? транспортная подвижность населения РФ достигнет 8616 км на 1 человека в год;
? объем экспорта транспортных услуг достигнет $23,4 млрд;
? объем транзитных перевозок достигнет 42,7 млн тонн в год;
? прирост количества сельских населенных пунктов, обеспеченных постоянной круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием, составит 2,3 тыс. единиц;
? объем перевалки грузов в морских портах достигнет 774 млн тонн в год;
? доля протяженности участков сети железных дорог, на которых имеются ограничения пропускной и провозной способности, сократится до 0,5%;
? доля протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, соответствующих нормативным требованиям, возрастет до 48,6%;
? доля протяженности внутренних водных путей, ограничивающих пропускную способность Единой глубоководной системы европей?ской части РФ, сократится до 14%.

По целевому назначению общая потребность в ресурсном обеспечении распределяется следующим образом:
капитальные вложения составляют 13 446,3 млрд рублей, в том числе:
? субсидии бюджетам субъектов РФ на строительство и реконструкцию территориальных авто?мобильных дорог — 440 млрд рублей;
? расходы на научно-исследовательские и опытно-конструктор?ские работы — 19,7 млрд рублей;
? расходы на прочие нужды — 18 млрд рублей.

Ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально-экономической эффективности.

Реализация мероприятий программы позволит:
? увеличить транспортную подвижность населения в 1,3 раза по сравнению с 2009 годом, в том числе на воздушном транспорте — в 1,6 раза;
? увеличить объем экспорта транспортных услуг в 1,9 раза и транзит грузов по территории РФ в 1,4 раза;
? обеспечить 2,3 тыс. сельских населенных пунктов постоянной круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием;
? увеличить объем перевалки грузов в российских морских торговых портах в 1,5 раза;
? сократить долю протяженности участков сети железных дорог, на которых имеются ограничения пропускной и провозной способности, в 15,6 раза;
? сократить протяженность участков внутренних водных путей, ограничивающих пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части РФ, в 5,4 раза.

На железнодорожном транспорте будет введено в эксплуатацию 3,1 тыс. км новых линий, 3,2 тыс. км дополнительных главных путей, электрифицированы 2,7 тыс. км линий, скорость доставки грузовых отправок в 2015 году достигнет 305 км в сутки, в том числе контейнеров в транзитном сообщении — 950 км в сутки.

За время реализации программы будут устранены ограничения по пропускной способности на 6,2 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, построены и реконструированы почти 8 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, включая строительство 1,9 тыс. км платных автомагистралей и скоростных дорог в составе международных транспортных коридоров. На условиях софинансирования из федерального бюджета будут построены и реконструированы 10 тыс. км автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения.

На морском транспорте суммарная производственная мощность отечественных портов увеличится на 454 млн тонн, общий тоннаж морского транспортного флота, контролируемого РФ, возрастет на 30%, тоннаж флота под российским флагом — в 2,2 раза, пополнение морского транспортного флота составит 6116,5 тыс. дедвейт-тонн. На внутреннем водном транспорте протяженность участков, ограничивающих пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части РФ, сократится на 4 тыс. км. Будет повышена безопасность и надежность функционирования судоходных гидротехнических сооружений (доля СГТС, имеющих неудовлетворительный уровень безо?пасности, снизится с 14,1 до 9%, опасный уровень — с 4,1 до 0%).

Развитие объектов инфраструктуры воздушного транспорта обеспечит формирование опорной сети аэропортов, будет построено и реконструировано 103 взлетно-посадочных полосы, в том числе 10 — в крупных международных узловых аэропортах. Количество пассажиров, перевезенных в год на местных авиалиниях, возрастет в 1,5 раза, трансферных пассажиров — в 20,8 раза, обновление парка самолетов составит 678 единиц.

Общественная эффективность реализации проектов программы (интегральный эффект за период до 2040 года в ценах соответствующих лет) оценивается в 13,8 трлн рублей, коммерческая — в 4,6 трлн рублей, бюджетная — в 5,9 трлн рублей.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Сергей Шишкарев,
председатель комитета по транспорту Государственной думы РФ

— Программа предусматривает повышение «транспортной подвижности» населения на треть. Ориентир верный. Но ведь он не решается одними только железнодорожными и авиационными перевозками. В повышении транспортной мобильности населения исключительную роль играет общественный транспорт — обыкновенные автобусы, трамваи, такси, троллейбусы. А между тем подпрограмма «Реформирование пассажирского транспорта общего пользования» из проекта ушла. Мы считаем, что это поспешное решение. Напомню, что действующей ФЦП на цели реформирования пассажирского транспорта общего пользования выделялось 129 млрд рублей.

Есть замечания и по очередности приоритетов. В подпрограмме развития гражданской авиации заложена реконструкция 103 взлетно-посадочных полос. Однако финансирование пойдет в первую очередь для узловых аэропортов и аэродромов опорной сети. А до местных авиасетей деньги дойдут позже, не ранее 2013 года. Однако раз уж поставлена задача выравнивания транспортных возможностей населения центральных и отделенных регионов, то нужно приблизить сроки финансирования реконструкции местной аэродромной сети.

Реализация программы требует серьезного законодательного обеспечения. Необходимо внести изменения в ряд существующих федеральных законов и разработать новые, в частности: о метрополитене и других видах скоростного транспорта, об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчиков перед пассажирами, об обязательном страховании гражданской ответственности судовладельцев, субсидировании авиапассажиров на основе выделения топливной составляющей из стоимости авиабилета, о государственной компании, которая будет заниматься организацией, строительством и эксплуатацией дорог.

Полагаю, Минтрансу и Союзу транспортников в тесном контакте с комитетом Государственной думы по транспорту нужно разработать четкий, выверенный по месяцам план нормативно-правового обеспечения федеральной целевой программы. И призываю входящие в Союз объединения, союзы и ассоциации подключиться к реализации этого плана. Нам, видимо, уже пора переходить от констатации проблем и выдвижения общих идей к формулированию конкретных предложений: что и в каком законодательно-нормативном акте требуется скорректировать.

Олег Дунаев,
вице-президент Международной академии транспорта, д. э. н., профессор Финансовой академии при Правительстве РФ

— Предлагаемая Федеральная целевая программа, как и предыдущая, решает вопросы совершенствования, т. е. частичного улучшения (латания дыр), что не позволит транспортной системе России выйти на современный мировой уровень конкурентоспособности. Программа направлена на государственное управление развитием транспортного комплекса страны через инвестиционную государственную политику, и это ее достоинство. Но в условиях инновационной экономики Программа должна быть направлена на регулирование развития рынка транспортных услуг и транспортно-логистической инфраструктуры экономики России. Государство должно выступать одним из агентов рыночной экономики, создавая условия и показывая точки роста, куда бизнес может вкладывать свои инвестиции для решения общественных благ. В этом плане в новой ФЦП не выделено в качестве одного из главных приоритетов развитие высокоскоростных железнодорожных и автомобильных магистралей. А это, надо сказать, для России в свете развития глобальной экономики важнее, чем для Европы, где этот вопрос, являющийся приоритетным, частично уже решен и постоянно развивается.

Владимир Савчук,
руководитель отдела исследований железнодорожного транспорта ИПЕМа

— В ФЦП есть упущение — не в полном объеме учтена необходимость ликвидации произошедшего в 90-е годы XX века разрыва в инвестиционном цикле по обновлению инфраструктуры и расходов на внедрение современных технологий ее обслуживания и ремонта. Между тем ситуация такова, что уже существующие линии должны обновляться значительно большими темпами, чем есть на данный момент. Соответственно, и средств на модернизацию и обслуживание инфраструктуры необходимо намного больше. Наиболее критическая ситуация складывается в обновлении путевой техники, парк которой к 2015 году почти полностью будет эксплуатироваться с превышением установленных сроков эксплуатации. Не лучше обстоит дело и с обновлением сооружений. Только на обновление 40 000 мостов и сооружений, эксплуатирующихся с превышением нормативного срока службы, необходимо, по оценке ИПЕМа, более 400 млрд руб. А для этого требуется либо дополнительная индексация тарифов, по нашим оценкам, до 5% в год, либо привлечение средств из других источников. Перекладывать все расходы только на плечи грузо?владельцев, по нашему мнению, было бы неправильно. Одним из вариантов решения данного вопроса могло бы стать привлечение дополнительных средств от государства (по аналогии с речным и авиационным транспортом).

Другими словами, тарификация должна исходить не из прогнозов Министерства экономического развития, а с учетом фактического состояния инфраструктуры исходя из тех средств, которые необходимо затратить, чтобы привести ее в нормальное состояние. Но, к сожалению, пока уровень тарифов у нас назначается из других побуждений, в результате это приводит к периодическим системным сбоям.